户籍改革 积分落户先行

2030年之前有近4亿需要转化的农业户籍人口,虽然市民化过程中需要花费巨大代价,但是其同时也将为社会提供巨大的消费需求。一旦这些消费得到充分释放,将为中国经济带来强劲动力。

户口,这个充满中国特色的事物不知改变了多少人的命运。曾几何时,为了一个城市户口值得一家几代人为之奋斗,即使现在,一个北上广的户口,也能让“海归大牛”无可奈何。这边厢,民众认为户籍制度带来了诸多资源分配不公,那边厢,城市管理者表示户籍制度在中国国情下有其合理性。无论如何,经济结构调整和新型城镇化大潮下,户籍改革已成大势所趋。

国务院曾发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。主要内容包含调整户口迁移政策、创新人口管理等内容,将建立城乡统一的户口登记制度等。标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。在《意见》规划中,到2020年,中国将基本建立新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。此后各省陆续出台了取消城乡户口政策文件,统称居民户口。2015年的政府工作报告又提出,抓紧实施户籍制度改革,落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口,以居住证为载体提供相应基本公共服务。

在历年的各项政府工作会议和报告中,户籍改革总是一个绕不过去的话题。因为户籍制度不仅仅是一个户口本那么简单,这个小本本背后,是城乡二元结构下教育、医疗、养老等社会资源的分配不均;是2.7亿在城市工作的农民工就业和公共服务需求难以得到保障,巨大的消费需求无法释放;是影响新型城镇化推进的重要因素。

回顾户籍制度的来龙去脉,可以追溯到古代对人口的各项管理制度,其核心是把农民禁锢在土地之上,防止人们自由迁徙。而真正以农业和城市户籍约束劳动力自由流动的户籍制度,则是源于公有化运动和农业反哺工业的基本国策,城乡二元结构逐步形成,户籍开始成为约束资源分配的最重要因素,在这个结构中,城市户口的人要比农村户口的人分配到更多的资源和福利。而户籍制开始松动,则是由于改革开放之后,市场经济开始发挥作用,私有产权得到承认,以农民工为代表的劳动力也可以到城市务工。近30年来,户籍制度对劳动力自由流动的限制不断减弱,但是其所造成的城乡福利差却一直存在。同样作为城市建设者的数以亿计的农民工,长期以来因户籍问题面临着就业、生活、医疗、子女读书等各方面的阻碍,工伤、养老等问题也难以解决。

在这样的背景下,从上世纪90年代开始,进行户籍改革的呼声一直存在,但很长一段时间内,关于户籍制度方面的改革一直停滞不前。究其原因,一方面是既得利益方对改革的阻碍,另一方面是作为一个人均资源并不丰富的国家,户籍制度改革需要付出较大的经济代价。

从大中型城市居民的角度看,户籍制度改革后,一旦大量农民进城成为新市民,势必会摊薄原本到每个老市民头上的医疗、教育等公共资源,要解决这个顾虑,唯有大力发展经济一条途径。从北京、上海等超大型城市管理者的角度来看,当下已经面临交通拥堵、环境污染等大城市病,如果放开户籍制度,新一轮人口的爆炸式增长将使城市管理陷入更加艰难的处境。

中国社科院城市发展与环境研究所发布的《中国城市发展报告》曾算过一笔账,目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元,预计到2030年城镇化率将达到68%左右,2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要实现如此大量的农业人口市民化,政府公共成本需要支出约51.1万亿元。如此巨额支出,将为政府财政带来巨大压力。

近两年,各省陆续出台了取消城乡户口政策文件,统称居民户口。但只是从纯等级功能的技术层面消除了城乡二元结构,依然没有彻底消除依附在户口背后的福利体系。

虽然艰难,但户籍制度改革必须要坚持。一方面是体现改革的公平和正义,将促进实现公民权益的平等,另一方面,户籍制度改革与中国经济转型成功与否息息相

关。2030年之前有近4亿需要转化的农业户籍人口,虽然市民化过程中需要花费巨大代价,但是其同时也将为社会提供巨大的消费需求。一旦这些消费得到充分释放,将为中国经济带来强劲动力。

以北京、上海等一线城市为代表的大型城市,均在尝试一种折中的办法,也就是推行积分落户制度,对居住证持证人申请落户的条件进行量化,使居住证持有人通过积分落户的通道。如此一来,既在新增人口压力有限的前提下,为户籍制度改革做了先行探索,又使城市得到了需要的高素质人才。在更广大的三四线城市和中小城镇,则需要大力发展地方经济,为新增城市人口提供就业机会,提供更优质的公共服务,才能使户籍改革带动的新型城镇化更加健康。

针对一些农民怕改为城镇户口后失去土地的顾虑,需要加速对农村集体用地流转方面的配套改革。使农村的土地不仅承担保障功能和保险功能,还能真正发挥生产要素功能,在承认现有农村产权的基础上,以法律的形式加以保障,通过个体产权确权颁证、集体产权折股量化等办法,使之可流转、可转让、可交易,但农地流转必须保证土地使用性质不变,防止非法圈地进行房地产开发。

自古以来,凡涉及“改革”二字,就没有能够轻松完成的。涉及亿万人切身利益的户籍制度改革,要走的路还很长。

撰文/刘君
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